• +46 31 3391992
  • info@kerab.se

Kommunala budgetformer

Kommunala budgetformer

Budgeten är ett centralt styrinstrument i många verksamheter, speciellt i offentliga och skattefinansierade verksamheter som har i stor sett låsta intäkter för ett år i taget. I dessa fall blir det därmed viktigt att budgeten utformas på ett sätt som ger effektiv styrning. Några huvudmodeller för offentlig budgetstyrning kan urskiljas. De är prissatta prestationskrav, anslagstilldelning och balanserade styrkort. De är olika varianter av resultatstyrning. Följande genomgång av dem är hämtad från kommunala förhållanden.

 

Prissatta prestationskrav

Budgeten ges formen av en uppdragsbeskrivning för varje utförande enhet. Beskrivningen anger vilka prestationer som ska utföras, vilken kvalitet dessa ska ha, hur stor ekonomisk ersättning enheten får för varje utförd prestation (priset) samt kalkylerade volymer för enhetens utförda prestationer och intjänade ersättningar. Priset per prestation beror på prestationens svårighetsgrad, d v s hur mycket resurser den kräver, främst personalresurser.

Summan av intjänade ersättningar ska räcka till att täcka enhetens totala kostnader. Dessa kan enheten påverka genom att enhetschefen givits vida befogenheter att besluta om enhetens resursanvändning.

Modellen med prissatta prestationer påverkar nämndpolitikernas sätt att styra verksamheten samt fördelningen av ansvar och befogenheter inom förvaltningen. Den ställer krav på en välplanerad budgetprocess i kommunen så att budgetarbetet hinner avslutas med färdiga uppdrag (förslag till sådan process finns på sidan Kommunala budget- och planeringsrutiner). Vidare kräver den att förvaltningen har genomtänkta såväl mät- och värderingsmetoder som regler för de utförande enheternas rättigheter och skyldigheter. Bl a är följande saker viktiga att ha utklarade på bra sätt.

  • Hur nämndpolitikerna medverkar i beslut om uppdrag och uppföljning av uppdragen samt hur de tar hand om synpunkter från nyttjare under löpande uppdragsperiod.
  • Nämndens/förvaltningsledningens möjligheter att vid akuta behov ändra gällande uppdrag utan att enheten känner sig lurad.
  • Hur mätning av prestationernas kvalitet går till och hur kvalitetsfrågorna hanteras när tydliga mått saknas.
  • Hur prestationspriset anpassas till variationer i prestationernas svårighetsgrad.
  • Hur prestationspriset anpassas till sparkrav samt löne- och prisökningar under uppdragsperioden.
  • Hur merprestationer ersätts, d v s hur balans skapas mellan nämndens behov av att stimulera produktivitet och att ha kontroll över de totala kostnaderna.
  • Enheternas dispositionsrätt respektive täckningsskyldighet för uppkomna över- och underskott.
  • Hur balans skapas mellan behovet av stora befogenheter för enhetscheferna att besluta om sina enheters resursanvändning och nämndens behov av kontroll över att den totala resursanvändningen är effektiv och följsam mot framtida förändringar.

Om ovanstående punkter ges bra lösningar har modellen ett antal positiva konsekvenser för effektiviteten i verksamheten. Upplevelse av rättvisa är en sådan. Enheterna får rättvis betalning – betalt efter utförda prestationer som är rättvist prissatta. Enheterna får också en rättvis behandling genom att resultatkraven och priserna fastställs i förväg. Därigenom undanröjs risken för att bra resultat bestraffas med skärpta krav när det är dags för bokslut och omvänt att dåliga resultat belönas med lindrade krav. En eventuellt ökande press i kommande uppdrag blir lika för alla.

Andra sidor av modellen som stimulerar effektiviteten är att mätningen av prestationernas kvantitet och kvalitet ger enhetens personal tydliga kvitton på vad den utför. Vidare kan enheten påverka såväl intjänandet av ersättningar som kostnaderna. Det lönar sig för enhetens personal att vara kreativ, anstränga sig extra och vara sparsam.

De genomarbetade spelreglerna kan nämnden dessutom använda för att formulera uppdrag till entreprenadföretag. Med jämförbara spelregler kan nämnden åstadkomma en effektivitetsbefrämjande konkurrens mellan interna och externa utförande enheter.

En svaghet med modellen är risken för att de ovan uppräknade förutsättningarna inte blir utklarade på ett bra sätt. En annan svaghet är att det kan vara pedagogiskt svårt i den politiska styrningen att acceptera enheternas dispositionsrätt till intjänade överskott. Vidare finns det risk för att modellen fokuserar för starkt på operativa resultat – att den leder till alltför hård förslitning av enheternas personella och materiella resurser samt att de långsiktiga förändringsbehoven i verksamheten inte blir tillräckligt beaktade.

 

Anslagstilldelning

Prissatta prestationer har vunnit terräng som metod för budgetstyrning i kommunerna under senare år. Anslagstilldelningen förekommer emellertid fortfarande och är en nödvändig styrform i vissa fall. Ett sådant är när enhetens prestationer är svåra att förutse eller varierar osystematiskt vad gäller art och svårighetsgrad. Ett annat är när huvuddelen av kostnaderna utgörs av bidrag till utomstående, s k transfereringsverksamhet.

Anslaget är enbart ett mål för verksamhetens finansiella sida, en kostnadsram. För att styrbeslutet ska bli meningsfullt behöver kompletterande beskrivningar ges av beslutsfattarens intentioner för verksamhetens reala sida. De kan lämnas i form av verbala direktiv och målbeskrivningar i anslutning till anslaget eller i en löpande dialog mellan beslutsfattare och verkställare under budgetårets gång. Successiva uppföljningar och utvärderingar av anslagets användning är lämpliga former för en sådan dialog.

Anslagstilldelning medger formellt att budgetens förarbeten begränsas i omfattning – att de reala direktiven hoppas över. Dock krävs i så fall desto mer arbete med uppföljning och utvärdering och mer dialog om den reala sidan under budgetårets gång för att modellen ska vara ett effektivt styrsätt.

 

Balanserade styrkort

Som nämnts ovan, och som behandlas mer ingående i tilläggsblad 1d, behöver ett finansiellt beslut kompletteras med reala direktiv från beslutsfattaren för att bli ett meningsfullt beslut. Balanserat styrkort är en metod för detta. I sin ursprungliga form innebär denna modell, som kommer från affärslivet, att verksamheten betraktas ur fyra perspektiv och med tre tidsdimensioner. De fyra perspektiven är

  • finansiella perspektivet (kostnader och intäkter)
  • målgruppsperspektivet (målgruppernas nöjdhet),
  • processperspektivet (arbetsmetoderna)
  • förnyelse- och utvecklingsperspektivet (säkerställandet av verksamhetens konkurrenskraft och effektivitet på lång sikt).

Mått för de fyra perspektiven utformas och styrningen sker med mål som formuleras med dessa mått. De tre tidsdimensionerna är förr, nu och i framtiden. Modellen tillämpas numera även i den kommunala världen. Dess huvudsyften är att skapa balans mellan olika angelägna intressen i verksamheten, att ge insikt om hur de olika perspektiven påverkar varandra och att ge strategiskt viktiga frågor rätt tyngd.

Balanserade styrkort är, liksom prissatta prestationer, en budgetform som kräver mycket arbete fram till färdigt styrbeslut (färdig uppdragshandling). Det är den styrmodell som på pappret har den mest allsidiga bevakningen av alla viktiga frågor i verksamheten. Samtidigt är det nog den modell som är mest känslig för att tillräcklig tid verkligen sätts av för utarbetandet av styrbesluten. Ett styrkort med inkonsekventa mål för de olika perspektiven missar styrningen och kan göra mer skada än nytta.

Balanserade styrkort skapar inte lika bra förutsättningar som prissatta prestationer för effektivitetsbefrämjande konkurrens mellan interna och externa utförande enheter. Det har inte heller lika tydliga incitament till kreativitet, ansträngningar och sparsamhet.

 

Avslutande kommentar

Av ovanstående genomgång av tre styrformer har framgått att vilken form man än väljer så krävs det, för att styrningen ska ge bra resultat, att den som fattar styrbesluten har satt sig in ordentligt i verksamheten och ger konsekventa direktiv för både dess finansiella och reala sidor. För att verksamheten inte bara ska vara effektiv i nuet, utan också i framtiden, krävs dessutom att verksamhetens långsiktiga förändringsbehov är analyserade och vägs in i de operativa besluten.

Om dessa villkor uppfylls blir skillnaden mellan de olika styrmodellerna liten i praktiken. Det spelar då mindre roll vilken etikett man sätter på sin modell.